О некоторых проблемах нормативного регулирования вопросов
исполнения в России постановлений Европейского суда по
правам человека.
01.11.2007
Опубликовано: журнал "Юридический мир" № 9 2007 стр. 53-56
В статье рассматриваются проблемы недостаточного
нормативного урегулирования механизма исполнения
постановлений Европейского суда по правам человека в
России и вносятся предложения по принятию закона,
специально предусматривающего механизм принятия Российской
Федерацией мер как реакции государства на установленное
Европейским судом по правам человека нарушение.
Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод, важнейший на европейском континенте международный договор в области обеспечения защиты прав человека, устанавливает принцип обязательности постановлений Европейского суда в отношении государств, которые приняли на себя обязательства по Конвенции. Часть 1 статьи 46 Конвенции предусматривает: «Высокие договаривающиеся стороны обязуются выполнять окончательные постановления Суда по делам, в которых они являются сторонами» .
Самим Судом в его постановлениях, а также исследователями и юристами-практиками отмечается следующая специфика выносимых Судом постановлений: они содержат выводы о нарушении государством Конвенции, оставляя при этом за государством свободу выбора мер по исправлению ситуации. В решении по делу Pakelli v. Germany Европейский Суд по правам человека указывал, что у него отсутствует юрисдикция обязывать государство определенным способом устранить установленное нарушение. Суд оставляет государству право выбора средств в свои внутренних правовых системах, чтобы исполнить свои обязательства .
Судья Европейского суда по правам человека Георг Ресс отмечал, что «задача Европейского суда ограничена определением того, находятся ли принятое государством решение или примененная мера полностью или частично в конфликте с обязательствами, вытекающими из Конвенции. Решения Страсбургского суда ни в коем случае не несут в себе эффекта кассационного решения, они также не отменяют законы, решения и иные акты, принятые органами власти государства-участника» .
При этом, исходя из принципа добросовестности исполнения международных обязательств, в частности, обязательства по статье 46 Конвенции исполнять постановления Европейского суда, государства-участники Конвенции не могут игнорировать постановления Суда. Обязательства государства, вытекающие из постановлений Европейского суда по правам человека, могут быть сведены к трем основным категориям: справедливая компенсация, меры индивидуального характера и меры общего характера.
В Российской Федерации, как правило, не возникает проблем с выплатой справедливой компенсации и иными мерами, направленными на восстановление права конкретного заявителя (мерами индивидуального характера). Однако достаточно острым является вопрос применения общих мер, направленных на устранение и предупреждение в дальнейшем установленных нарушений как таковых, а не только относящихся к рассмотренной жалобе. Наиболее наглядной иллюстрацией непринятия государством общих мер по предотвращению дальнейших случаев нарушений является большое количество рассмотренных в отношении России так называемых «клоновых» дел, когда решения Суда выносятся из года в год по однотипным нарушениям. К таким категориям дел можно отнести неисполнение решений российских судов по искам против государственных органов; нарушение принципа правовой определенности в связи с широким использованием надзорного порядка пересмотра дел; недостатки судебной практики по рассмотрению вопроса об аресте, которые приводят к чрезмерным срокам содержания под стражей и переполненности следственных изоляторов .
Необходимо отметить, что наличие повторяющихся нарушений – следствие отсутствия в России законодательно закрепленной и отработанной на практике системы общих мер, что влечет за собой отсутствие стратегии эффективного предупреждения нарушений и дальнейшее увеличение жалоб в Европейский суд по правам человека из России. Увеличение новых дел против России, в свою очередь, затрудняет процесс исполнения по ранее вынесенным в отношении России постановлениям. Не только финансовые, но и организационные ресурсы государство тратит на защиту по каждому новому делу, в то время как создание стратегии предупреждения нарушений могло бы уменьшить количество жалоб. Представляется, что для разрешения этой ситуации необходимо четкое нормативное закрепление в федеральном законе механизма реагирования государства на постановления Европейского суда.
Современное состояние правового регулирования в данной сфере отличается отсутствием системного подхода и большим количеством пробелов. Строго говоря, законодательство четко говорит пока только об одном виде юридических последствий постановлений Европейского суда по правам человека – пересмотре постановлений национальных судов с возобновлением производства по делу. Такие положения содержатся в статье 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и статье 311 Арбитражно-процессуального кодекса Российской Федерации . Однако Гражданский процессуальный кодекс РФ не содержит такого основания для пересмотра дела по вновь открывшимся обстоятельствам, как вынесение постановления Европейского суда по правам человека. По этому поводу Г.В. Игнатенко отмечает: «Только элементарная небрежность могла породить такой пробел, явно недопустимый при обилии рассматриваемых Европейским судом индивидуальных жалоб, обусловленных сопоставлением решений и определений российских судов по гражданским делам и конвенционных предписаний.»
В Российской Федерации специальным органом, наделенным полномочиями по изучению правовых последствий решений Суда и подготовке рекомендаций по совершенствованию российского законодательства и правоприменительной практики является Уполномоченный Российской Федерации при Европейском суде по правам человека – заместитель Министра юстиции Российской Федерации .
В качестве примера таких рекомендаций Уполномоченного в адрес правоприменителей может быть рассмотрена статья П.А. Лаптева «О необходимости совершенствования российского оперативно-розыскного законодательства с учетом постановления Европейского суда по правам человека по делу «Ваньян против Российской Федерации» . В статье Уполномоченным даются рекомендации по изменению устаревшего порядка предоставления результатов оперативно-розыскной деятельности путем принятия новой межведомственной инструкции.
Данная статья содержит исчерпывающий анализ вынесенного Судом постановления и последствий, которые оно должно повлечь в Российской Федерации, а также анализ причин установленного нарушения и рекомендуемые к применению нормы прецедентного права. Очевидно, что такой материал крайне полезен должностным лицам, действующим в сфере оперативно-розыскной деятельности и контролирующим эту деятельность.
Однако следует отметить, что это едва ли не единственный пример доступности рекомендаций Уполномоченного. Исследователи отмечают, что ознакомление с результатами работы Уполномоченного в сфере исполнения постановлений Суда довольно затруднительно, поскольку в официальных печатных изданиях и правовых базах такие документы отсутствуют, и нет возможности ознакомиться с подготовленным Уполномоченным анализом правовых последствий тех или иных постановлений Суда .
Кроме того, из Положения следует, что Уполномоченный готовит именно рекомендательные документы: законодательство не содержит механизма приведения этих рекомендаций в действие. Нет у Уполномоченного и права законодательной инициативы, которое он мог бы использовать для содействия приведению российского законодательства в соответствие с Конвенцией во исполнение вынесенных Судом постановлений или для предупреждения нарушения.
Доступность информационных ресурсов о деятельности Европейского суда по правам человека, информационных баз с текстами постановлений Суда на русском языке и документов Комитета Министров является важным фактором обеспечения успешности исполнения обязательств России по Конвенции, включая применение правовых позиций Европейского суда судами и прокуратурами с целью предупреждения жалоб по этим вопросам в Европейский суд. В настоящее время достаточно много периодических изданий публикуют постановления Европейского суда и против России, и против других государств, но необходимо отметить, что такие публикации являются исключительной инициативой издательств и осуществляются по их выбору, а сроки публикации постановлений ничем не регламентированы. Несмотря на предпринятые отдельными депутатами попытки внести законопроекты об официальной публикации в России постановлений Европейского суда по правам человека, в стране отсутствует закон, предусматривающий процедуру перевода на русский язык и опубликования постановлений Европейского суда в отношении России и возлагающий такие обязанности на соответствующие органы государства, например, аппарат Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека.
Следующий момент, который не нашел отражения в действующем законодательстве, но который мог бы внести существенный вклад в эффективность рассматриваемой системы мер, это институт ответственности лиц и органов, виновных в установленных Судом нарушениях. Постановление Европейского суда по правам человека выносится в отношении государства. Возникает вопрос, влечет ли решение о нарушении прав человека какую-либо ответственность для должностных лиц, виновных в этих нарушениях? Очевидно, что за каждым делом, в котором Европейский суд установил нарушение прав, стоит конкретное должностное лицо или представитель властного органа: судья, допустивший нарушение сроков судебного разбирательства, прокурор, не отреагировавший на жалобы о применении пыток, судебный пристав, допустивший нарушение сроков исполнения решения в пользу заявителя.
Исследованные проблемы являются серьезным аргументом в пользу принятия специального федерального закона, предметом регулирования которого, по аналогии с принятым в Украине законом «О выполнении решений и применении практики Европейского суда по правам человека» , должны стать отношения, которые возникают в связи с обязанностью государства исполнить постановление Суда, с созданием предпосылок для уменьшения числа заявлений в Суд.
Предполагается, что закон должен обозначить понятие и содержание мер общего характера, а также предусмотреть процедуру их реализации. В законе могут быть указаны следующие меры общего характера с определением соответствующих органов, ответственных за их реализацию: внесение изменений в действующее законодательство и практику его применения; внесение изменений в административную практику; обеспечение юридической экспертизы законопроектов; обеспечение профессиональной подготовки прокуроров, адвокатов, работников правоохранительных органов, иных лиц, чья деятельность связана с правоприменением, по вопросам изучения Конвенции и практики Суда.
Необходимо также предусмотреть процедуру и сроки публикации в официальных изданиях постановлений Суда, вынесенных в отношении России, поэтапно определить алгоритм действий Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека по реагированию государства на постановления Суда, среди которых: анализ обстоятельств, которые привели к нарушению Конвенции; предложения по внесению изменений в действующее законодательство, в том числе с использованием права законодательной инициативы; предложения по изменению административной практики; предложения для учета при подготовке законопроектов; перечень органов исполнительной власти, которые являются ответственными за применение каждого из предлагаемых мероприятий; анализ целесообразности привлечения к ответственности должностных лиц, виновных в неисполнении постановлений Европейского суда по правам человека, к гражданской, административной, уголовной ответственности.
Аккумулирование в федеральном законе обозначенных мер и детально регламентированных процедур их реализации с указанием ответственных субъектов будет отвечать принципу правовой определенности, а значит, эффективности национального механизма реагирования на постановления Европейского суда по правам человека. Детально обозначенные в законе процедуры действий государственных органов в ответ на установленные Европейским судом нарушения позволят более четко взаимодействовать с конвенционным механизмом контроля за исполнением Россией международных обязательств.
1. Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод. Рим, 4 ноября 1950 года. Собрание законодательства РФ. 18 мая 1998 г. N 20. Ст. 2143.
2.См. решение Европейского суда по правам человека по делу Pakelli v.Germany от 25 апреля 1983 г. www.echr.coe.int
3. G.Ress “The Effects of Judgments and Decisions in Domestic Law”// R.St. J Macdonald et al (eds). “The European System for the Protection of Human Rights”. 1993. Kluwer Academic Publisher. Netherlands. p.802.
4.Доклад об исполнении постановлений Европейского суда государствами-участниками Европейской конвенции о защите прав человека. Doc. 11020 18 September 2006. Implementation of judgments of the European Court of Human Rights. Report Committee on Legal Affairs and Human Rights. Rapporteur: Mr. Erik Jurgens, Netherlands, Socialist Group.
5. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ. "Собрание законодательства РФ", 24 декабря 2001 г., N 52 (ч. I), ст. 4921, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 № 95-ФЗ. "Собрание законодательства РФ", 29.07.2002, N 30, ст. 3012.
6.Игнатенко Г.В. Современные аспекты судебного правоприменения международных актов.//Материалы всероссийской научно-практической конференции «Применение международных договоров в области прав человека в правовой системе РФ». Екатеринбург. УрГЮА.2003. с. 23.
7.Положение «Об Уполномоченном Российской Федерации при Европейском суде по правам человека», утверждено Указом Президента РФ от 29 марта 1998 года N 310 (в ред. от 07.05.2007 г.) "Собрание законодательства РФ", 06.04.1998, N 14, ст. 1540; Указ Президента РФ от 20.03.2007 № 370 «Вопросы обеспечения деятельности Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека». "Собрание законодательства РФ", 26.03.2007, N 13, ст. 1530.
8.Лаптев П.А., Федоров А.В. «О необходимости совершенствования российского оперативно-розыскного законодательства с учетом постановления Европейского суда по правам человека по делу «Ваньян против Российской Федерации»//Наркоконтроль. 2006 № 4.
9.Мурашова Е.Н. «Восприятие решений Европейского суда по правам человека национальными правовыми системами и их реализация в деятельности органов власти национального государства». Журнал российского права, 2006 № 3.
10. Верховна Рада України; Закон вiд 23.02.2006 № 3477-IV Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини. http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi
Комментарии:
1. Cam - 01.11.2007 20:17:47
Относительно "В статье Уполномоченным даются рекомендации по изменению устаревшего порядка предоставления результатов оперативно-розыскной деятельности путем принятия новой межведомственной инструкции."
судьи Свердловского облсуда меня заверяли, что новая инструкция появилась...
2. Chas - 02.11.2007 19:32:37
"Возникает вопрос, влечет ли решение о нарушении прав человека какую-либо ответственность для должностных лиц, виновных в этих нарушениях?"
Очень правильная постановка вопроса! Причём не только в отношении нарушений положений Конвенции, но и в случае нарушения внутренних прав национальными органами власти. Правда, есть ст.305 УК РФ, устанавливающая ответственость судей, а также расплывчатая статья 7 закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" в редакции 197-ФЗ от 14.12.1995г. Но что-то не слышно, чтобы суды их применяли.
Если автор статьи как лицо, владеющее темой, сочтёт необходимым послать свои предложения в Госдуму ФС РФ, предлагаю внести в Бюджетный кодекс РФ новацию, в соответствии с которой Минфин РФ ОБЯЗАН заявить регрессный иск к должностному лицу, по вине которого казна понесла расходы по возмещению материального и морального вреда. Налогоплательщики не обязаны оплачивать вместо проштрафившихся судей, прокуроров и других чиновников причинённый ими вред. Бракоделы должны трясти собственным кошельком. Иначе правового государства нам не видать, как своих ушей.
3. Генрих - 03.11.2007 16:28:21
Поскольку, судя по статье,содержание решений ЕСПЧ ничем не отличается от содержания решений КС РФ (указывают на недостатки без указаний, как их исправлять), то у меня вопрос. Имеет ли ЕСПЧ такую же удобную для пользования базу данных о своих решениях, которой обладает КС?
4. Anna - 13.11.2007 14:25:33
Мне база решений ЕСПЧ кажется куда более удобной для пользования...
Я считаю, что длительнон отсутствие механизмов реализации постановлений ЕСПЧ, показывает, что Россия не имеет желания подстраиваться под ЕСПЧ.
Она приобрела его в нагрузку к членству в ЕС, которое ей важно по иным причинам.
Также показательно, что имея механизм привлечения виновных должностных лиц к ответственности (регрессные требования, ККС) Россия их практически не применяет. Напрямую кажется только в деле Калашников против Росси был снят пред. суда.
Это говорит о том, что государство фактически считает себя правым вести такую политику, несмотря на все решения ЕСПЧ в том числе и клоновые. Оно просто вынуждено терпеть ЕСПЧ как необходимое зло.
7. Aidar - 12.06.2008 15:52:40
Терри Дэвис призывает к ''полному и эффективному'' исполнению решений Суда
''Совершенствование внутренних средств правовой защиты частично решает проблему перегрузки, которая стоит перед Европейским судом по правам человека'', — заявил Генеральный секретарь, выступая в Стокгольме на коллоквиуме по рассмотрению хода реформирования Суда. Он отметил, что Суд стал ''жертвой упущений'' со стороны государств-членов.
