Забелин Сергей

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РФ ПОСТАВИЛ ЗАСЛОН ЧИНОВНИЧЬИМ УЛОВКАМ ИЗДАВАТЬ, НО НЕ ПУБЛИКОВАТЬ И НЕ РЕГИСТРИРОВАТЬ СВОИ НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ И ОБЯЗАЛ ВЕРХОВНЫЙ СУД РАССМАТРИВАТЬ ЗАКОННОСТЬ ДАННЫХ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ ПО СУЩЕСТВУ

29.05.2006

Юристам и правозащитникам знакома тупиковая ситуация с оспариванием нормативных актов, принятых органами государственной власти, но не прошедших регистрацию в Министерстве Юстиции РФ и неопубликованных. Нормативный акт есть, он применяется, а отменить его было нельзя! Отныне, это не так!!! Конституционный Суд выразил свою правовую позицию, согласно которой суды не вправе отказывать в принятии и рассмотрении таких заявлений по существу

Гражданин Смердов, член общественной организации «Сутяжник» из г. Екатеринбурга, известный, в числе прочих, исками к Екатеринбургскому трамвайному управлению о возврате стоимости проезда за остановку трамвая в пути, пытался обжаловать местные правила пользования трамваем, которые не предусматривали возврат денег за не оказанную услугу. Уставный суд Свердловской области признал правила законными, так как они соответствуют «Временным правилам перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РФ» от 1997 года.

Тогда Смердов обратился с заявлением в Верховный суд на примененный акт Федерального уровня. Увы! Судья Верховного Суда РФ Редченко возвратил его заявление на основании п. 2 ч.1 ст. 135 ГПК РФ - дело неподсудно данному суду. Обосновал тем, что поскольку правила Минтранса, не прошли государственную регистрацию и не опубликованные для всеобщего сведения, они не могут быть отнесены к нормативным правовым актам, а, следовательно, не отнесены к подсудности Верховного Суда РФ на основании ст. 27 ГПК РФ.

Фактически суд руководствовался нормой ч. 1 ст. 251 ГПК РФ, которая гласит: «Гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами … вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части». Кассационная коллегия Верховного суда оставила данное определение в силе.

Напрямую ч.1 статьи 251 ГПК РФ ни в одном судебном определении не фигурировала, поэтому, следуя букве закона, эту норму в Конституционном суде обжаловать было нельзя. И такой опыт уже имелся. Казалось бы, тут бы и умыть руки, но... не зря Смердов носит звание «Заслуженный сутяжник России».

Он всё же обжаловал часть 1 статьи 251 ГПК РФ, апеллировав к пункту 3 статьи 15 Конституции РФ: «любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально. Из данного конституционного положения не следует, что акт является нормативным, если он опубликован в надлежащем порядке, имеется в виду лишь то, что неопубликованный нормативный акт применению не подлежит, как и нормативный акт незаконный по существу не подлежит применению согласно ст. 120 Конституции. Таким образом, Конституция не связывает нормативность правового акта с его официальным опубликованием. Такие правовые акты должны признаваться недействующими по тем же правилам, что и нормативные акты, отвечающие требованиям закона о порядке их принятия и опубликования. Нарушение же такого порядка должно являться основанием для признания этого акта недействующим со дня принятия».

Такую правовую позицию отстаивают ряд видных юристов России и, в частности, профессор Боннер А. Т. пишет: «Верховный Суд РФ отказывается рассматривать по су¬ществу... дела по заявлениям, в которых непосредственно оспари¬ваются акты, хотя и содержащие определенные правила поведения, но принятые в федеральных орга¬нах исполнительной власти с нару¬шением установленного порядка... Думается, что указанная практи¬ка не вполне согласуется с процес¬суальным законом. Наличие упомя¬нутых нарушений в правовых ак¬тах должно являться основанием для удовлетворения заявленного требования, а не для отказа в при¬нятии заявления. Эта практика тем более сомнительна, что, в конечном счете, дело принимается к рассмотрению, но не Верховным, а рай¬онным судом. Другими словами, речь идет об искусственном, не основанном на законе приеме, направленном на определенную раз¬грузку Верховного Суда, от бесспорных, с его точки зрения, дел» (см. Боннер А. Т. // Журнал российского права. ― 2003. ― № 4. ― С. 58)

Доктор юридических наук, профессор, заслужен¬ный деятель науки РФ Бахрах Д. Н. также отмечет: «..К сожалению, закрепленное статьями 24, 26, 27 ГПК РФ право судебного обжалова¬ния нормативных актов ограничи¬вает статьей 251, которая говорит о праве обжалования принятых и опубликованных в установленном порядке нормативных правовых актов. Иными словами, из ст. 251 следует, что акт, нарушающий права граждан, если он к тому же принят некомпетентным органом и (или) не опубликован, не может быть оспорен в суде. Но нарушение порядка приня¬тия, вступления актов в силу не лишает акты качеств нормативно¬сти. Оно может быть неочевидным, не обнаруженным или спорным. Принятый с нарушением со¬ответствующей процедуры и даже с превышением компетенции нор¬мативный акт автоматически не прекращает действия, на его осно¬ве возникают правоотношения. Изданный и вступивший в силу нор¬мативный акт, точно так же, как и акт правосудия, будет действо¬вать, пока в установленном законом порядке его не отменят, он не будет признан недействующим или пока его действие не будет приос¬тановлено. Буквально из текста ст. 251 ГПК следует, что если правовой акт центрального федерального органа исполнительной власти нарушает права граждан и к тому же нару¬шен порядок его принятия, то есть содержит не одно, а несколько нарушений, он не может быть ос¬порен в Верховном Суде РФ.» (См. Бахрах Д. Н. // Журнал российского права. ― 2003. ― № 4. ― С. 46.).

Кандидат юридических наук, докторант Кембриджского университета Бурков А. Л., анализируя практику обжалования такого рода нормативных актов, также отметил эту проблему, объясняя её тем, что в российском законодательстве отсутствует четкое определение нормативного правового акта. Он предлагал «предусмотреть специальную административно-процессуальную форму судебной защиты прав граждан, способную оказать юридическое воздействие на органы публичной власти, незаконно принимающие и применяющие нормативные акты, не обладающие юридической силой..» (См. Бурков, А. Л. Судебная защита прав граждан от незаконных нормативных актов / А. Л. Бурков. – Екатеринбург: Изд-во Урал. ун-та, 2005. – 180 с. (Судебная практика и права человека; Вып. 2). С. 139. [Электрон. ресурс]. ― Режим доступа www.sutyajnik.ru/rus/library/sborniki/sud_zasch) Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ дала официальные разъяснения по вопросам применению судами норм Гражданского процессуального кодекса РФ «В порядке, установленном гл. 24 ГПК РФ, рассматриваются дела об оспаривании нормативных правовых актов, которые приняты и опубликованы в установленном порядке (ч. 1 ст. 251 ГПК РФ). Подсудность таких дел согласно ч. 4 той же статьи определяется ст. ст. 24, 26 и 27 ГПК РФ.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ Верховному Суду Российской Федерации подсудны (из числа указанных выше дел) дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций. В силу п. 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов Федеральных органов исполнительной власти N 763”. Нормативные правовые акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Исходя из этого, если нормативный правовой акт не зарегистрирован, не опубликован в указанном выше порядке, то рассмотрение дела об оспаривании такого акта может осуществляться по правилам гл. 25, а не гл. 24 ГПК РФ - в порядке производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Такие дела подсудны районным судам, поскольку к подсудности Верховного Суда РФ не отнесены (ч. 4 ст. 251 ГПК РФ).» (см. Бюллетень Верховного Суда РФ, 2004, N 3 Обзор судебной практики Верховного Суда РФ от 03, 24.12.2003 г. Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за третий квартал 2003 года.)

Публичная власть сразу поняла выгоду такого толкования закона, поддержанного многолетней судебной практикой. Всё больше и больше появляется «самиздатовских» нормативных актов различных ведомств, борьба с которыми ведется изнурительными методами и, в подавляющем большинстве, граждане её проигрывают.

Такая практика нарушает статью 46 Конституции РФ, согласно которой каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (п.1); решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (п.2). Более того, применение статьи 251 ГПК РФ в буквальном толковании ведет к нарушению ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. В Постановлении Европейского суда по правам человека от 23 октября 2003 г. по делу «Тимофеев против России», отмечено, что «право на суд», содержит в себе право на доступ, то есть право инициировать производство в судах по гражданским делам и составляет один из аспектов данного права. Нарушается и статья 13 Европейской конвенции: «Каждый человек, чьи права и свободы, признанные в настоящей Конвенции, нарушены, имеет право на эффективные средства правовой защиты перед государственным органом даже в том случае, если такое нарушение совершено лицами, действовавшими в официальном качестве». В соответствии с толкованием данной статьи Европейским судом по правам человека в Постановлении от 19 февраля 1998г. по делу Кайи (Kaya) против Турции, «средства защиты, требуемые в соответствии со статьей 13, должны быть "эффективными" и на практике, и по закону, в том, в частности, плане, что их использованию не должны безосновательно препятствовать действия или, наоборот, бездействие властей государства-ответчика». vПриведя эти доводы, Смердов потребовал от Конституционного Суда признать часть 1 статьи 251 ГПК РФ в части слов «принятым и опубликованным в установленном порядке» не соответствующей статьям 15 и 46 Конституции РФ, а также статьям 6 и 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Как водится, Секретариат Конституционного Суда РФ, являющийся, по сути, буферной зоной между гражданином и судом, дважды отказывал в принятии его заявления, аргументируя тем, что «..Вы не лишены права обратиться с заявлением в районный суд» поэтому «нарушение Ваших конституционных прав на судебную защиту не усматривается». Смердов всё же настоял на своем праве быть рассмотренным Высоким Судом. И вот 2 марта 2006 г. N 58-О Конституционный Суд Российской Федерации вынес определение по его жалобе на нарушение конституционных прав частью первой статьи 251 гражданского процессуального кодекса РФ. Суд вывел следующую правовую позицию: «.. в силу прямых указаний Конституции РФ, иных актов, определяющих порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов и юридические последствия его несоблюдения, нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, не зарегистрированный и не опубликованный в установленном порядке, не должен влечь правовые последствия, как не вступивший в силу, и не подлежит применению, а его устранение из системы законодательства осуществляется судами в соответствии с предусмотренной Гражданским процессуальным кодексом РФ подсудностью.

Исходя из этого, статья 251 ГПК РФ не исключает оспаривание в Верховном Суде Российской Федерации нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти в случае, если издавшим его органом не соблюден порядок регистрации и опубликования таких актов. Суды при рассмотрении подобных дел, по смыслу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (Постановления от 2 июля 1998 года N 20-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 331 и 464 УПК РСФСР, от 6 июля 1998 года N 21-П по делу о проверке конституционности части пятой статьи 325 УПК РСФСР, от 25 декабря 2001 года N 17-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 208 ГПК РСФСР), не вправе ограничиваться формальным установлением того, прошел ли обжалуемый акт государственную регистрацию и опубликован ли он в установленном порядке, - они также обязаны выяснять, содержит ли этот акт нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан. Выявив, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, содержащий такие положения, не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим, т.е. в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации определил: Часть первая статьи 251 ГПК РФ по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает отказ суда, в том числе Верховного Суда РФ, в принятии заявления или возвращение заявления о признании незарегистрированного и неопубликованного в установленном порядке акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону полностью или в части в случае, если заявитель считает, что этот акт, как содержащий обязательные правила поведения, адресованные персонально не определенному кругу лиц и рассчитанные на многократное применение, нарушает его права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами.

Выявленный в настоящем Определении конституционно-правовой смысл части первой статьи 251 ГПК РФ является общеобязательным и исключает любое иное ее истолкование в правоприменительной практике».

Итак, Конституционный суд поставил точку в многолетнем споре между правозащитниками и учеными-правоведами с одной стороны и Верховным Судом РФ с другой стороны. Отныне суды не вправе отказывать в принятии и рассмотрении заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, которые были изданы, но не опубликованы и не зарегистрированы в установленном законом порядке.

И помог поставить эту точку студент-заочник Уральской юридической академии, вооружившись с помощью Сутяжника позицией ученых-правоведов.

Сергей Забелин юрист ОО «Сутяжник» г. Екатеринбург

См. также материалы дела Как обжаловать неправомерный неопубликованный и незарегистрированный нормативный акт?

Поделиться в социальных сетях:

  Diaspora*

Комментарии:

Добавить комментарий: