Качанов Роман Евгеньевич

Некоторые проблемы института изменения территориальной структуры Российской Федерации

28.07.2006

Опубликовано: Cборник «Актуальные вопросы публичного права», изданный по результатам ІІ межрегиональной конференции молодых ученых и студентов в Институте юстиции УрГЮА «Актуальные вопросы публичного права»

http://injust.usla.ru/izdania/sborniki/

В статье производится анализ Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации" с точки зрения эффективности и целесообразности правового регулирования, осуществляемого данным ФКЗ, а также его соответствия Конституции Российской Федерации и общепризнанным принципам и нормам международного права

Как известно, структура Российской Федерации не является неизмен¬ной. Конституция РФ в целях совершенствования территориальной организации государства предусматривает возможность изменения структуры Федерации, не производя при этом полного пересмотра текста Основного Закона страны и не меняя основных принципов, устоев и характера федеративного устройства.

Состав РФ, являющийся одним из элементов территориальной струк¬туры государства, как это предусматриваетч.2 ст.65 ич.1 ст.137 Конституции РФ, может быть изменен двумя способами. Первый способ - «внешний» - принятие в РФ нового субъекта РФ. Второй - «внутренний» - об¬разование в составе РФ нового субъекта РФ. В соответствии с требованием Конституции 17 декабря 2001 г. был принят Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ». Законодательство подобного рода, а именно, касающееся установления процедуры изменения структуры государства, принимается в нашей стране впервые, если, конечно, не считать союзный закон «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР» от 3 апреля 1990 г., который так и никогда не был применен, в т.ч. в период распада Советского Союза в конце 1991 г... Итак, я остановлюсь лишь на проблемах указанного ФКЗ.

ФКЗ в ст.1 под принятием в РФ нового субъекта понимает процедуру, предусматривающую изменение состава РФ в результате присоединения к России иностранного государства или его части. В этой связи возникает вопрос о том, каким образом может присоединиться к России часть иностранного государства не будучи юридически отделенным от этого государства, а, следовательно, не получив статус суверенного государства, тем более с учетом международно-правового принципа территориальной целостности и неприкосновенности государств; или же достаточно только фактического (политического) отделения. Согласно ч.2 ст.4 ФКЗ, принятие в РФ нового иностранного государства или его части осуществляется по взаимному согласию РФ и данного государства в соответствии с межгосударственным договором, заключенным РФ с иностранным государством. На мой взгляд, законодательная формула о возможности присоединения части иностранного государства к РФ с добровольного согласия данного иностранного государство может быть вообще подвергнута сомнению с точки зрения политической науки, в том числе геополитики, т.к. ни одно уважающее себя государство еще никогда за все историю человечества не расставалось со своей территорией добровольно (в том числе без соответствующей компенсации), даже в том случае, если данная территория уже фактически не находилась под суверенитетом государства. Очевидно, что также данная формула отрицает международный принцип права народов на самоопределение. Например, политические лидеры Республики Южная Осетия и самопровозглашенной Республики Абхазия в Грузии не раз заявляли о своем желании и стремлении выйти из состава Грузии и присоединиться к России (что касается Абхазии, то в этой республике вообще почти все жители являются гражданами РФ). На наш взгляд, при определенных условиях (в частности, проведение референдума с поддержкой квалифицированного большинства жителей) право народов (в данном понимании - национальных этносов, компактно проживающих на соответствующей территории) на самоопределение посредством присоединения к РФ может быть реализовано и без согласия соответству¬ющего иностранного государства...

Согласно ч. З и ч.4 ст.4 ФКЗ, в случае принятия в состав России иностранного государства, ему предоставляется статус республики, если международным договором не предусмотрено предоставление статуса края или области; в случае же принятия части иностранного государства, ей предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа в соответствии с международным договором. На мой взгляд, данное положение ФКЗ само по себе является образчиком антиконституционного правового закрепления на уровне закона асимметрии российского федерализма...

По моему мнению, институт принятия в том виде, в котором он изложен в ФКЗ является мертворожденным институтом, т.к. вряд ли какое-либо иностранное суверенное государство будет готово смиренно «влиться» в Россию или же добровольно уступить ей часть своей территории, тем более на тех условиях, которые Россия может предложить (в частности, отсутствие права сецессии). Думаю, что в интеграционных целях более действенным и эффективным институтом в современном мире является институт, предусмотренный ст.79 Конституции РФ - участие суверенных государств в межгосударственных объединениях и передача им части своих полномочий в соответствии с международными договорами, что в пол¬ной мере подтверждается международной практикой...

Совсем другое у меня отношение к следующему способу изменения структуры РФ, который предусматривает ФКЗ - институту образования в составе РФ нового субъекта. Учитывая большую степень территориальной дробности России (89 регионов), образование новых субъектов путем объединения существующих может стать важнейшим элементом будущей федеративной реформы (в частности, в соответствующих структурах Администрации Президента РФ уже сегодня идет процесс разработки проекта территориальной реформы РФ, в соответствии с которым число субъектов РФ должно сократиться более чем вдвое). И законодатель учитывает эту особенность федерализма в России путем установления лишь одной формы образования - объединения двух и более граничащих между собой регионов, не предусматривая иных форм образования новых субъектов. В данном случае происходит учет как интересов РФ в целом (Федерация не заинтересована в дальнейшем дроблении своей структуры), так и интересов субъектов (no-существу данный институт является способом охраны принципа территориальной целостности субъектов РФ).

Однако многие ученые склоняются к точке зрения, что законодатель поступил ошибочно, установив лишь одну форму образования - объединение субъектов РФ. В частности, В.Б.Исаков, будучи Начальником Правового Управления Аппарата ГосДумы, в своем Заключении по проекту ФКЗ №97802110-2 «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ» (2 чтение) и проекту постановления Государственной Думы о принятии за¬конопроекта во втором чтении от 01.06.2001г. №2.2-1/498 обратил внимание законодателя на то, что законопроект не предусматривал других возможных форм образования новых субъектов РФ, таких, как разделение (один субъект прекращает свое существование, и при этом образуются два или более других субъектов) или отделение (от одного субъекта отделяется часть территории, которая становиться самостоятельным субъектом). Исходя из сказанного, можно сделать вывод, что законодатель, установив только один способ образования субъекта РФ - объединение, тем самым фактически в одной норме конституционного права, которую содержит рассматриваемый ФКЗ, дезавуировал другую норму конституционного права, а именно норму, содержащую один из принципов федеративного устройства нашей страны (принцип самоопределения народов), указанный в ч. З ст.5 Конституции РФ. Однако, учитывая довольно низкую степень содержательной определенности этого принципа, не вижу в указан¬ной норме ФКЗ противоречия Конституции.

Также хотелось бы обратить внимание на то, что ФКЗ не предусмотрел (и в принципе не мог предусмотреть) такой формы образования в составе РФ нового субъекта как присоединение одного субъекта к другому, т.к. суть института образования состоит в том, что в структуре России происходит возникновение (учреждение, создание, появление.) нового члена федеративного объединения; в случае же присоединения, новый субъект РФ не образуется, а происходит лишь территориальное расширение уже существующего субъекта за счет присоединения к нему территории, утратив¬шей вследствие такого присоединения статус субъекта.

4.2 ст.5 ФКЗ закрепляет норму, в соответствии с которой образование нового субъекта может повлечь, а, следовательно, не должно в обязательном порядке повлечь за собой прекращение существования субъектов РФ, территории которых подлежат объединению. Остается невыясненным смысл данного положения; непонятно, что имел в виду под ним законода¬тель. Ведь буквальное следование этой норме на практике может привести к тому, что будут образовываться своеобразные территориальные «матрешки»: при объединении двух или нескольких субъектов в один, «старые» субъекты, а значит и их органы власти, и территории ликвидации могут не подлежать, причем в новом субъекте, как полноправном члене Федерации, должны будут образоваться и своя территория, и органы власти, и все прочие признаки государственности. Конституция РФ не предусматривает такой возможности, а значит эта норма ФКЗ неконституционна.

Также одной из важных проблем рассматриваемого ФКЗ является то, что он не устанавливает особенностей объединения отдельных категорий субъектов РФ. Однако необходимость установления таких особенностей существует, исходя из особенностей самой структуры РФ. Так, представ¬ляется необходимым в процессе объединения учитывать содержание ч. 1 ст.5 Конституции РФ, которая, как известно, входит в Гл.1 Конституции -«Основы конституционного строя», а значит ей не должны противоречить все прочие положения Конституции, в т.ч. ст.65, устанавливающая пере¬чень субъектов РФ. В частности, в этой статье такой вид субъектов, как автономная область, устанавливается в единственном числе (в ст.65 - Еврейская автономная область), а это означает, что, во-первых, сама Еврейс¬кая автономная область не может объединиться с другими субъектами Федерации в субъект с любым другим статусом, кроме как автономной области (тогда вид субъектов Федерации - автономная область прекратит свое существование, что будет противоречить с.ч.1 ст.5 Конституции, где такой вид субъектов указан), а, во-вторых, другие субъекты Федерации не смогут создать субъект со статусом автономной области (указание этого вида субъекта в единственном числе означает, что двух и более субъектов с таким статусом не может быть создано). Также возникают проблемы при объединении таких субъектов как города федерального значения. Дело в том, что ст.65 Конституции закрепляет всего два города федерального зна¬чения - Москву и Санкт-Петербург. Это означает, что если один из этих городов объединиться с другим субъектом Федерации (в частности, г. Санкт- Петербург и Ленинградская область в свое время изъявляли жела¬ние создать единый субъект), то в этом случае произойдет неизбежная по¬теря у данного города статуса города федерального значения, т.к. Конституция не предусматривает иных городов федерального значения кроме как субъектов РФ, а тогда другой город федерального значения останется в единственном числе, что вновь войдет в противоречие с ч. 1 ст.5 Конституции, которая называет вид субъектов Федерации - города федерального значения - во множественном числе. Таким образом, фактически такие субъекты РФ как Еврейская автономная область, Москва и Санкт- Петербург не могут посредством объединения образовать новый субъект РФ (что, безусловно, нарушает принцип равноправия субъектов РФ). Также законодатель не предусматривает особенностей объединения для таких субъек¬тов как автономные округа, входящие в соответствии с ч.4 ст.66 Конституции РФ, в состав территории края, области. На сегодня таких автономных округов осталось 9 из 10 (Чукотский автономный округ входит в состав РФ непосредственно). Дело в том, что, как признал Конституционный Суд РФ, факт вхождения автономных округов как субъектов РФ в другие субъекты может быть реальным только в том случае, когда и территория, и население таких автономных округов будут являться частью краев и областей, а также, когда государственная власть краев и областей будет осуществлять свои полномочия, хотя и не в полном объеме, на территории краев и областей. Таким образом, если территория автономного округа - часть территории края, области, то в этом случае возникает вопрос, а именно, в случае объединения края, области и автономного округа, который входит в этот край или область, он будет выступать как часть края, области, или должна быть в этом случае введена юридическая фикция о том, что в та¬кие отношения автономный округ будет вступать на равноправной основе, как бы не являясь структурной единицей другого субъекта Федерации. На мой взгляд, в таком случае объективная правовая реальность требует применения второго варианта (именно таким образом происходит реализация ФКЗ и на практике, в частности, в процессе решения вопроса об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, входящего в Пермскую область, в новый субъект РФ - Пермский край, референдумы по которому в обоих регионах должны пройти 7 декабря 2003 года одновременно с выборами в Государственную Думу РФ)...

Это лишь часть тех проблем, которые содержатся только в материальных нормах института образования в составе РФ нового субъекта в том виде, в котором он изложен в ФКЗ. Но перечисленные, на мой взгляд, являются наиболее важными и требуют дальнейшего теоретического осмысления и нормативного исправления.

Качанов Роман,

студент 5 курса юридического факультета Гуманитарного Университета г. Екатеринбурга,

2004 год.

Комментарии:

1. Anonymous - 09.12.2007 20:49:01
E-mail: rahmonov-nurali@mail

В каких случаях суд именуется конституционным, а в каких-уставним?Почему?

2. Роман - 11.12.2007 17:44:36

конституционный - в республиках, потому что там конституции, а уставный - в других регионах, потому что там уставы выступают в качестве основных законов. Суть от этого не меняется.

Добавить комментарий: